发包人收到承包人提交的竣工结算报告未按期答复的，如何处理？

一、最高法院《建设工程解释》第20条规定的适用条件

实践中许多发包人为了达到拖欠工程款的目的，往往对承包人提出的工程竣工结算报告置之不理，拖延时间不进行工程款结算，使发包人和承包人的债权债务长期处于一个不确定状态。诉讼中，发包人和承包人对工程款的争议也多是对工程款结算依据发生争议，往往承包人拿着其单方制作的结算报告，请求法院按照结算报告中确定的工程款数额，判令发包人承担支付工程款的责任，而发包人却提出异议，认为竣工结算报告是承包人单方作出的，不能作为确定工程款数额的依据，需要委托工程造价鉴定。这种因结算依据的不确定导致了案件审理期限的拖延。

为解决上述问题，最高法院《建设工程解释》第20条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”有观点认为该规定有不尽合理之处，毕竟承包人所报送的工程结算价款往往不会如实反映工程价款的真实情况，只会多报不会少报，因此，仅以合同约定发包人不予答复视为认可即采纳承包人的单方结算意见，客观上与真实情况不符，如诉讼中发包人提出充分证据证明承包人的工程结算存在不真实之处，还是应通过重新结算确定工程价款，该举证责任由发包人承担。笔者认为，司法解释规定有利于督促发包人尽快办理工程结算，防止其通过拖延结算达到拖延付款的目的，该规定对双方当事人是公平的，结算既是发包人的权利，也是发包人的义务，合同对发包人在约定期限内不予答复的后果已作出明确约定，发包人对此是明知的，其沉默行为可以视为承诺，双方就工程价款的数额达成了一致，发包人应对此承担不利的法律后果。适用该司法解释规定应当具备以下条件：

1．施工合同有效，且当事人在合同中对此有明确的约定。施工合同无效，合同中的约定也无效，对当事人也就不具有约束力。合同中的明确约定既包括约定发包人收到竣工结算文件后，应当在约定期限内予以答复，更重要的是必须明确约定发包人未在约定期限内答复的法律后果是视为其认可该竣工结算文件。根据最高人民法院《关于贯彻执行《民法通则》的若干意见》第66条的规定，不作为的默示只有在法律有规定或者当事人双方有约定的情况下，才可以视为意思表示。因此，一般情况下，当事人的沉默不作为不具有意思表示的效力，只有在合同有明确约定的情况下，发包人不予答复的沉默不行为才能视为认可承包人的单方竣工结算文件。

2．承包人已经向发包人提交了符合合同约定的竣工结算文件。根据《北京市建设工程造价管理暂行规定》第28条第3款的规定，完整的竣工结算文件包括：竣工结算报告书、施工合同、补充协议、招标文件、投标报价、中标通知书、设计施工图、竣工图、图纸会审纪要、施工组织设计、洽商变更、涉及工程价款的签证资料等。承包人提交的竣工结算文件必须符合合同约定的形式和内容，合同没有明确约定的，提交的结算文件应符合建筑市场的工程结算惯例，否则发包人有权拒绝答复。承包人提交的竣工结算文件不符合合同约定或结算惯例的，应予以补正，答复期限自补正之日起算，未补正的，不能适用该司法解释的规定。

实践中存在争议的是有证据证明承包人提交的竣工结算文件不符合要求，发包人未予答复的，是否适用该规定？福建高院《建设工程解答》第14条的规定可供参考，规定：“承包人提交的竣工结算资料不完整的，发包人应在约定的期限内告知承包人，发包人未告知的，视为在约定的期限内不予答复。”

3．发包人已实际收到承包人提交的书面竣工结算文件。承包人对此负有举证责任。在双方存在争议时，承包人应提交发包人收到竣工结算文件后，由有权签收人员开具的书面凭证，或者举证证明已通过公证送达等方式将竣工结算文件递交给了发包人。递交竣工结算文件不适用留置送达的方式。

4．发包人未在合同约定期限内予以答复。发包人对此负有举证责任，其只要举证证明在约定期限内对结算文件提出过异议，无论该异议是否成立，均不再适用该司法解释的规定，也不能以该文件确定的工程款数额直接作为结算依据。

5．发包方在约定期限内的确未予答复，但以非专业人士的判断标准就可以认定承包人递交的结算文件存在明显错误的，应当优先适用民法的公平原则予以调整。

二、施工合同通用条款、规章规定的适用

1．实践中，当事人经常采用1999版施工合同，该合同通用条款关于竣工结算约定：第33.1条，工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算。第33.3条、发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。承包人是否可以依据合同通用条款第33.3条规定直接适用前述司法解释第20条的规定，请求判令发包人按照其报送的单方结算金额给付工程款呢？

笔者认为，1999版施工合同通用条款只约定了发包人应当在收到竣工结算报告后28日内进行审核，无正当理由不支付工程竣工结算价款的，应当支付利息并承担违约责任，并未规定发包人在28日内未答复的法律后果是视为其认可该结算报告，因此不能适用该司法解释的规定以承包人提交的单方结算报告作为结算依据，应当通过重新结算或委托造价鉴定的方式确定工程价款。这也是实践中的通说。最高人民法院民一庭在2005年对重庆高院的书面请示做出的复函即认为：“适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”

2013版施工合同对上述条款进行了修订，通用条款第14.2条“竣工结算审核”约定；“发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内米完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。”该约定符合最高法院《建设工程解释》第20条不答复即视为认可的规定，具体而言，发包人在收到竣工结算文件后28日内不予答复的，可以视为其认可承包人提交的竣工结算文件，应当依该结算文件确定工程款结算数额。

2．建设部2001年颁布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第16条规定：“工程竣工验收合格，应当按照下列规定进行竣工结算：

（一）承包方应当在工程竣工验收合格后的约定期限内提交竣工结算文件。（二）发包方应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复。逾期未答复的，竣工结算文件视为已被认可。（三）发包方对竣工结算文件有异议的，应当在答复期内向承包方提出，并可以在提出之日起的约定期限内与承包方协商。（四）发包方在协商期内未与承包方协商或者经协商未能与承包方达成协议的，应当委托工程造价咨询单位进行竣工结算审核。（五）发包方应当在协商期满后的约定期限内向承包方提出工程造价咨询单位出具的竣工结算审核意见。发承包双方在合同中对上述事项的期限没有明确约定的，可认为其约定期限均为28日。工程竣工结算文件经发包方与承包方确认即应当作为工程决算的依据。”该规定强调了发包人对竣工结算文件的答复时间，并指出逾期未答复的，竣工结算文件视为已被认可。2004年财政部和建设部颁布的《建设工程价款结算暂行办法》第16条也作了同样规定。该条第1款规定：“发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。”在合同没有明确约定的情况下，承包人是否可以直接依据前述规章的规定适用司法解释第20条的规定呢？

笔者认为，适用司法解释第20条规定的前提是合同有明确约定，如果当事人约定了工程结算适用建设部上述规章规定的，则规章规定转化为合同的约定，当然应当依据约定处理，如果合同未作前述约定，或者合同中只是笼统约定当事人应当遵守相关规章的规定，由于建设部下发的行政规定作为部门规章主要用于行政管理，不能直接作为法院判决当事人之间权利义务的法律依据。

实践中存在争议的问题是当事人在合同中约定发包人收到竣工结算文件后，在约定期限或合理期限内不予答复的，视为认可竣工结算文件，但未约定答复的具体期限的，法院是否可以直接推定具体期限呢？一种观点认为，答复期限应当由当事人进行明确约定，未约定的，法院不宜直接推定，也就不适用最高法院《建设工程解释》第20条的规定。福建高院《建设工程解答》第14条规定采该观点。规定：“当事人未约定发包人的答复期限的，不应推定其答复期限。”另一种观点认为，当事人虽然未明确约定具体答复期限，但已经明确在约定期限内不予答复的法律后果，应当认为已经符合司法解释第20条规定的适用条件，至于具体答复期限，法院可以依据案件具体情况，参照相关部门规章规定的答复期限予以确定。《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第16条规定的答复期限为28日，《建设工程价款结算暂行办法》第14条规定的结算审查期限根据工程标的额不同从20天至60天不等。浙江高院《建设工程解答》采纳该观点。第14条第3款规定：“建设工程施工合同约定发包人在承包人提交竣工结算文件后未答复则视为认可竣工结算文件，但未约定答复期限，且经承包人催告后，发包人仍不予答复的，人民法院可根据实际情况确定合理的答复期限，但答复期限不应超过60天。”笔者倾向于前一种观点。